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农村专业合作社与乡村治理

作者:中国选举与治理网   发布时间:2010-12-09 22:10:59   浏览次数:1929

农村专业合作社与乡村治理

农村专业合作组织不仅为我们从经营制度和组织制度上解决农村经济结构不优、农产品市场竞争力不强、农民增收滞缓等问题提供了新的思路、新的办法和新的模式,而且还有助于推进农村民主建设,改善农村治理,改造社会经济结构、孕育新的社会经济体制。合作组织可以充当政治动员的有效形式,孕育一批选举精英并增强选举的竞争性,从而成为民主进入乡村的一个助力。但考虑到目前我国的农村专业合作组织在农村的覆盖率仍较低,而且还没有完全形成社员控制的决策机制和利益分配机制,普通社员的参与度低,农村专业合作组织特别是农村专业合作组织领导人对村务管理的参与有可能对村庄政治的民主提出挑战并影响到村治的绩效。可行的办法是农村专业合作组织在保证社员是“私权合作”的框架下,独立负责本社的经济事务,维护社员经济利益;村两委专门负责村级政治、行政、民政事务,并在制度上保证合作组织、自治组织不可相互取代、交叉任职。支持农村专业合作组织发挥在村级治理、建设和谐社会中的作用,鼓励和支持其参与农村的某些公共服务,例如参与农村公共卫生、养老、农村治安及道德教育等。

   随着经济社会的发展,我国农村在常规的体制之外出现了四类民间组织:一是村民委员会、党支部这样的类政权性组织;二是现在正在发展中的农村专业合作经济组织,如专业合作社和专业经济协会;三是农民自发的维权组织;四是农村的社会服务性组织,如老年协会、计划生育协会等组织。本文准备将焦点集中于农村专业合作组织。当前有关该组织的研究已经不少,大体上围绕着四个方面展开[i]:(1)类别与相关概念,(2)背景和意义(主要从促进农业产业化发展、提高农民抵御自然灾害和市场风险的能力、增强农产品竞争力的角度进行论证)(3)现状与问题。学者大多关注以专业协会为代表的农村专业合作组织的建设,既有研究局部地区的,如黄祖辉长期跟踪调查研究浙江的农村专业合作组织,也有研究全国的,如韩俊对全国农村各类农村专业合作组织的研究。(4)方向和途径。即如何加强中国农村专业合作组织建设。上述这些研究大多侧重于从经济学的角度(如有效克服小规模生产和分散经营的局限性,提高农业生产的专业化程度和集约化水平,增强农业的综合竞争能力,进而有力地促进农业现代化进程)来论述大力加强农村专业合作组织建设的必要性。尽管农村专业合作组织也是一种民间组织,却很少引起社会学界的关注。虽然最近几年对中国民间组织的研究成为国内外社会学界的研究热点,并出现了戈登.怀特的“市民社会论”[ii]、黄宗智的“第三域”[iii]、王颖的“社会中间层”[iv]、康晓光的“国家合作主义”[v]、高丙中[vi]、余辉的“合法性”、王名和刘国翰的“组织演进论”[vii]以及陈健民、丘海雄的“社会资本论”[viii]等,但这些研究的阳光均未照射到中国农村专业合作组织身上,个别社会学者(如杨团)对该组织的研究[ix],也是从增加农民收入的角度出发的,较少有研究从农村专业合作组织与乡村治理的角度进行探讨,从建立现代公民社会、推进民主建设和改善农村治理这个农村社会转型的角度进行研究。

     虽然农村专业合作组织出现之初仅是基于经济利益结成的共同体,但随着它的不断巩固、发展,必然成为农村社会政治生态中重要的一环,逐渐萌生出“第三部门”的一些特质,并对现有的农村社会结构――由村委会、县乡政府以及各类公司构成的社会基本组织结构产生着影响。作为一种现实的力量,农村专业合作组织与乡村治理之间的相互作用应当具有一定的普遍性但同时又具有一定的隐蔽性,对于这样一种具有普遍意义和复杂特性的新的社会事实的探究,就具有了超越单纯着眼于农村专业合作组织或单纯着眼于村治之上的学术意义及实践意义。在进行细致、深入的田野调查的基础上,把握这种相互作用的具体机制并对之做出一定的理论概括,则应当是此后的研究所须着力加强的。

      笔者在2004910月间对山东省的农村专业合作组织进行了实地调查。如果从专业合作组织对村治的影响的程度这个角度看,影响最深的莫过于山东省临沂市了。山东省临沂市的一些县如沂水、蒙阴等地的农民沿用了“合作社”这个耳熟能详的名称,在保证土地等生产资料不改变个人权属的基础上,“带地牵牛”入社。他们的自组织结构有别于被他们所摒弃的“政社合一”的“老社”,而自组织形式也不同于行政村框架下的“村民自治”。他们通过这个方式先一步绕过了土地不能流转的障碍,并使无法最终分配的“村民集体积累”转化为可最终分配的“社员共同资产”。随着这些社对本社内部事务实行自治和民主管理,以及它所代表的这个“本社内部”的不断扩大,它与实质上为行使政府行政管理职能而设的行政村之间,呈现出一种微妙的关系,并对几十年一贯的乡村治理结构和农村政治经济生态产生影响。本文就是在乡村治理这一大的制度背景下,探讨农村专业合作组织的呈现、运作、形变和效应。

 

    首先我们让从微观行动的层面上考察作为有着自主意识和能力的社会行动者的个体,临沂的农民他们在参与农村专业合作组织的过程中,如何从自己所受到的结构制约、所拥有的资源状况出发,权衡自我-合作组织、利益-社区、社区-国家之间的关系,从而展开具体的行动。

      最近几年,蒙阴入社社员通过合作社自发投入水利工程等农田基础设施建设,社员共同出资建设蓄水塘坝、修路、整地,投资几万、几十万的为数不少,这样大的投入,在以往是不可想象的。根据县统计局的调查数据,到2002年底,全县11个乡镇已成立农村合作社1113个,入社户数32479户。2001820,蒙阴自农村土地承包后第一家农村经济合作社在联城乡许家沟村成立。它出现的初衷仅是村民土地流转、规模种植的需要。许家沟村地处丘陵,土薄,可耕地块零散,全村117户人家,431口人,一直以花生、地瓜种植为主,没有企业。1998年土地延包时,为使几种类型的土地每户都分到,土地越分越碎。洼处的好地,按人头一分也就一席子地,多的也仅能播四趟小麦。全村人均一亩多地,每户的承包地平均分在9处,最多的一户二亩多地居然分在40多处。村民说,当时是“搁不开犁,放不下耙,一律实行镢头化”。土地的贫瘠,使农民无法靠精耕细种粮食脱贫,在山区办企业更不现实,只有在山地种植果树等经济作物还算一条路子。果树需要规模种植才能见到效益,一家地分几处的零碎地块显然不行,农民要求把土地“调零为整”的愿望日趋强烈。但村里有顾虑,土地延包30年的合同刚签了2年,土地的私下调整显然没有政策上的支持。明明白白地同意是不行的,但村里默许了农民私下里从一家一户调地到大规模连片抓阄合地的做法。先是父子联合、兄联合,接着关系较好、平常就互相有个照应的农户逐渐把地调在了一起。土地开始由小到大的集中。土地的联合带来了劳动力和生产工具的联合,合作经营的优势日益彰显,村民开始争相效仿。直到2001820,在全体村民大会上,农民们提出来,要求公开重分土地,连片经营,并成立合作社。像当初安徽小岗村民签字按手印分地一样,许家沟117户一起按了手印,表明都同意把地“合起来”。

    但与农村土地承包前不同的是,入了社合起来经营的土地并没姓了“公”。除了看到规模经营的优势之外,成立合作社的另一个更重要的想法是,村民认为自己可以“带地入社”,是合作社又给分了地,通过这个方式,明确自己私下重新分到的连片经营土地权属与收益的合法性。此后,县政府也确实对农民自愿重新划分入社的个人土地权属进行了确认,而且这是在允许土地流转的《土地承包法(草案)》出台一年多之前。全村的土地被集中为两大块,160多亩洼地集中归为一片,每人分到4分地,500亩山地划为一片,人分1亩多。合作社由入社社员投票选出了社长、理事、监事,成为一个独立的以土地合作开发为纽带的经济实体。由农民自主组织的合作社成立后,解决了以往以政府为主导的农村产业结构调整中难以做到的问题。在许家沟,合作社摈弃了原先一家一户以花生、地瓜种植为主的经营模式,搞起了大面积的蜜桃、板栗等经济林。由合作社统一组织农业生产,统一购进良种良苗,统一购进化肥农药,统一销售,并共同兴修水利。这些工作,没有要过政府、村里的钱,全由合作社社员共同投资。社员反映,社里一起到莱阳买桃树苗子,不仅能统一品种,还便宜不少。卖果子时又不会出现互相压价的现象。合作社组织下的大规模经济村种植,使社员亩均收达到6000元以上,与以往相比翻了数番。

    在许家沟合作社成立并得到政府默许后,更多的农村合作社开始出现,有像许家沟这样的共同生产、共同经营的综合型合作社,如沂水县泉庄乡下辖的各村的果品供销合作社等、沂水各乡镇下辖的烤烟合作社;也有以水利等设施建设为纽带的专业型合作社,如沂水县沂水镇盛晏奶牛合作社、蒙阴县野店多元化北坪村水利合作社等。像野店镇北坪村,全村沟壑纵横,几百亩地零散分布在几个山坡上,浇灌全靠雨水,山谷里的水因没有水利设施而派不上用场。村里以往动议过几次修塘坝,但总有部分村民不同意而一再搁浅。可以成立合作社后,土地在山一侧的48户村民成了飞跃一社的社员,为修水利每户拿出7000多元钱,共凑了30多万元兴修塘坝。飞跃一社社长张继存说,我的地在这边,村里要在山那边修水坝,我用不上还得照样出钱出工出力,当然有情绪。在山这边自己出钱出力修个坝,又修不起。现在我们地在山这边的48户自愿组成一个合作社,共同出资建水利,自己建好自己用。其它社和村也可以利用,社里收取合理费用,自己使用外还创造了共同收入,可以逐步收回投资。在农村税费改革后,像北坪村遇到的问题是普遍的,农村集体收入减少,县乡政府在农田水利等基础设施建设上也无钱投入,农民劳动积累工和义务工逐步取消,村级公益事业建设成为难题。合作社组织下的民营水利,为水利建设再投入找到了新的方法,而且启发了农民投资其他农业基础设施、发展设施农业的想法。

   以上述这些合作社的组成状况分析,目前出现的农民合作组织,比照于建国后以土地与生产资料公有为目的的互助组、初级社、高级社,更近似于上世纪30年代梁漱溟先生在山东推行的“乡村建设运动”中的农村合作化。它的合作是建立在保证农民对土地(起码是使用权)等生产资料的私权利基础上的,并非取消个体利益后的劳动力之间的互助劳动,而是独立的利益主体之间的互利行为。

    农村经济由传统集体经济转化为承认私权合作的合作制形式,是一个相当大的进步。农村专业合作组织以其自身特有的民办性、合作性和专业化等优势,把服务渗透到从生产到流通的各个环节,解决了社区集体经济组织统不起来、国家经济技术部门包揽不了、农民单家独户又干不了的有关问题。所以,在蒙阴,从第一个合作社出现到发展到目前遍布全县的状况,仅用了一年多一点的时间。农村合作社“入社自愿、退社自由、民主选举、民主管理、合作发展、共同富裕”的特性,使农民的入社热情高涨。像在2002年末的仅两个月时间,与200210月相比,合作社数量就突增2.71倍,入社户数翻了2.86倍,社员数增加2.67倍,全县587个行政村有335个成立了合作社,而且目前这些数字还在不断地迅速攀升。

 

    接下来的问题是, 这些个体行动的聚合所形成的合作组织与社区之间呈现出何种关系,它对村落社区的政治结构或权力结构产生了什么样的影响。

    在调查过程中,我们能够感觉到农民自发组织合作社的热情和组织化水平如此之高、发展势头如此快,令当地政府多少有些始料不及并感到有些顾虑,因为农民自组织程度的提高,使地方政府受到了来自外部和自身的一些压力。在调查中我们所接触到的县乡干部也说,政府在起初只是看到,合作社在组织农民进行农业结构调整和农村基础建设中,能起到政府、行政村所达不到的作用,让政府省了钱省了力,但对它的发展研究不够,使目前工作中产生了一些不适应及基层政权是否会因之弱化的担心。而根据我们的观察,合作社出现之初,虽然仅是基于经济利益结成的共同体,但随着它的不断巩固、发展,已必然地成为了乡村社会政治生态中重要的一环,逐渐萌生出“第三部门”的一些特质。

    在传统的乡村治理结构中,行政村两委(党的委员会与村民委员会)长期充当的是实质上的“村公所”的角色,行使着基层政权派出机构的各项行政职能,譬如常说到的“催粮派款、刮宫流产”。这个充满行政色彩的“治道”与它同时承担的“村民自治组织”的法定性质,在实际的社会生活中很难做到“辩证的统一”。基层政府与“治下子民”之间,没有因为有行政村这一级而产生一个过渡、缓冲地带,而往往成为两方矛盾的直接集中地,它的双重身份反而使它更加没有回旋余地,不是倒向一边,就是两头受气。较之于对行政村的信任危机,合作社以它“入社自愿,退社自由,民主选举,民主管理,合作发展”的经济权利上的自治和民主色彩而受到农民的拥护;而政府则看重合作社在地方经济发展中的作用,一家一户办不了的、村干部办不好的、政府办不到的,合作社能办。以往通过行政村要求村民做的事做不了,合作社一出来社员自愿做了,政府没钱投入的事,社员不用动员自己掏钱干了。合作社出现后,行政村一定程度上被它的上下两级所冷落是可以想见的。有的村干部就说,现在合作社干的事――带领农民搞生产、搞建设、集资掏钱、调整产业――都是该让我们干的,他们都干了,让我们干什么去。有的乡镇则直接交待村干部,“以后村里发展就靠合作社,你以后也不用整天在喇叭里跟村民要这个、交那个,多管点精神文明建设,治安计生什么的,给他们当当参谋,搞搞信息服务”。

     在临沂,有些政府文件对合作社的表述是――“在村两委的领导下成立”。而在基层农村,我们看到的社员自订并经政府许可的各社《合作社章程》中,则明确地把这个相互关系性质表述为――“支持和帮助”。这就是说,社员们已认识到自己完全是私权合作,与公权利无涉,与村的界限在各自权利上是分明的。在高都镇汇泉坪村这个有着174户、515口人中的山村,已有156户、470余口人加入了汇泉坪合作社,包括村两委的所有干部。但他们在社里都是普通社员,没有进入到理事会、监事会。这样的现象在蒙阴是普遍的,在农民已成立合作社的村,两委干部均已入社,但社长、理事、监事普遍没有村两委干部入选,社长人选中非党员比例较大。在有的社,成立之前就已由村民大会决定,村两委干部不能担任社长、理事、监事。

     对这个治理结构和制度安排,我们感觉到,其原因除村民希望藉此明确划分与村的经济权利界限和强烈的自治需求外,还有一个重要原因是想避免将合作社的资产与村集体资产混在一起。按照现行政策,在行政村框架下,村集体资产虽明确为村民“共同所有”,但因其不得分配而实际上“人人无份”,这就出现了管理者与所有者错位、“集体”就是“少数人”、农村集体资产流失等问题;同时村的行政派出机构色彩,使它以集体资产承担了评比、检查、接待等诸多的“行政办公费用”,而非简单的“自组织成本”;乡村债务是另一个重要方面,税费改革之前,县乡政府下摊各种杂费,村里交不起,村民不肯交,村干部则只有向银行和其它放贷者借贷,这笔钱就此成为“集体债务”,虽然集体资产不能分,但这集体债务是要想法人人还的,就此越积越多,村集体资产蚀空,有的甚至留下较大的集体资产亏损黑洞。故而,在众多乡村,集体资产往往成了一笔“无头帐”,说不清楚整不明白。农民如今的积极入社,并使它成为一个与村集体资产并立的经济主体,大有亏损企业改制中净资产剥离的意味。而且,社员通过成立合作社这个方式,把将来可能产生的共同积累,在合作社章程的保证下,转化为可分配的资产,以此规避了“共同所有但不可分配”的不合理的村民集体资产处分政策瓶颈。

      但如何确保这个合理的权力分配、制度安排在合作社发展到一定程度后不走样,是需要注意的问题。在农民的自组织热情空前提高的现状下,有一些社重新出现了政经合一、村社合一的趋向,特别是在一些入社社员已覆盖或几乎覆盖全村村民的大社、开展合作经济取得良好效益的强社。在这些社,农民选出来的社长、理事民望甚高,而且当中很有一些人愿意再成为另一层意义上的带头人,例如村主任。农村经济由大呼隆、归大堆的传统集体经济,转化为承认私权合作的合作制形式,明显是一个相当大的进步;由政经、政企不分,转而为合理的行政与经济分开,行政权力一定程度上不再直接干预经济事务,更殊为不易。这两个转变,是涉及农村基层政经结构和体制的创新。而农民刚刚被唤起的自组织热情,使他们往往没有顾及到制度层面,沉浸在“能自愿选出信得过的带头人”的初级民主里,不少社员就认为“他社长干的不孬就让他一块把村长也干上”。把希望寄托在人而非更可信赖的制度上,其结果往往是多了一个政经权力合一的人,而取消了通过彼此制衡而使结果能更符合农民利益的博弈双方――独立的村、独立的社――的博弈能力。在蒙阴,很多社有村干部不能兼任社长、理事的规定,这本身是很好的双向制度保证,但一些社员并不把这条解读为“不允许两边兼任”,而是读作“他们不能‘来’兼了社长”,而“我们‘去’兼了村长”就认为不违反这一“不可兼任”规定了。这也是部分基层官员认为农民开始更不“安分”,并由此对合作社这一农民合作组织心存疑忌的直接原因。目前看来,在基层农村,一个更可行的办法是,农村专业合作组织在保证社员是“私权合作”的框架下,独立负责本社经济事务,维护社员经济利益;村两委专门负责村级政治、行政、民政事务,并在制度上保证合作组织、自治组织不可相互取代、交叉任职。这对保证基层政权的稳定,打消地方政府对农民自组织程度高涨的顾虑和犹疑,保证合作社这一农民组织能够长期存在发展并得到法定确认,都有积极的意义。

 

    结语:农村专业合作组织不仅为我们从经营制度和组织制度上解决农村经济结构不优、农产品市场竞争力不强、农民增收滞缓等问题提供了新的思路、新的办法和新的模式,而且还有助于推进农村民主建设,改善农村治理,改造社会经济结构、孕育新的社会经济体制。合作组织可以充当政治动员的有效形式,孕育一批选举精英并增强选举的竞争性,从而成为民主进入乡村的一个助力。但考虑到目前我国的农村专业合作组织在农村的覆盖率仍较低,而且还没有形成会(社)员控制的决策机制和利益分配机制,普通会(社)员的参与度低,农村专业合作组织特别是农村专业合作组织领导人对村务管理的参与有可能对村庄政治的民主提出挑战并影响到村治的绩效。可行的办法是农村专业合作组织在保证社(会)员是“私权合作”的框架下,独立负责本社(会)的经济事务,维护社(会)员经济利益;村两委专门负责村级政治、行政、民政事务,并在制度上保证合作组织、自治组织不可相互取代、交叉任职。支持农村专业合作组织发挥在村级治理、建设和谐社会中的作用,鼓励和支持其参与农村的某些公共服务,例如参与农村公共卫生、养老、农村治安及道德教育等。

        注释及参考文献:    


    [i] 王习明:中国农民组织建设研究述评http://www.chinareform.org.cn/cirdbbs/dispbbs.asp?boardID=11&ID=40255

    [ii] White,G, Howell, 1996, In Search of Civil Society :Market Reform and Social Change in Contemporary China, Oxford :Claredno press

    [iii] 黄宗智:《国家与社会之间的第三域》,载《社会主义:后冷战时代的思考》(香港:牛津大学出版社,1995

    [iv]王颖等,〈〈社会中间层-改革与中国的社团组织〉〉,中国发展出版社1993

    [v]康晓光,<<权力的转移---转型时期中国权力格局的变迁>>,浙江人民出版社1999

    [vi] 11)高丙中,社会团体的合法性问题,《中国社会科学》2000.2

    [vii]王名等:《中国社团改革》社会科学出版社2001

    [viii] 陈健民、丘海雄,“社团、社会资本与社会发展”,载《社会学研究》19994

    [ix]杨团,延安市农民技术经济合作组织调研报告,www.social-policy.info/977.htm

    10俞可平,《治理与善治》,社会科学文献出版社2000

    11何增科,《公民社会与第三部门》社会科学文献出版社2000

 

 






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